《行政處罰法》修訂后，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法應(yīng)該關(guān)注哪些內(nèi)容？（一）

1月22日，十三屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了新修訂的《行政處罰法》。自1996年頒布施行以來，這是行政處罰法的第三次修訂。新修訂的行政處罰法將于2021年7月15日起施行。作為行政處罰領(lǐng)域的“母法”，新的行政處罰法給行政監(jiān)管，特別是行政處罰提出了一系列新要求。對于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法而言，要及時(shí)適應(yīng)此類新變化，切實(shí)實(shí)現(xiàn)依法治污。

關(guān)注一

明確“限制生產(chǎn)”是行政處罰不是行政命令，必須嚴(yán)格遵循辦案流程

《環(huán)境保護(hù)法》早就規(guī)定了“限制生產(chǎn)”的內(nèi)容，該法第60條規(guī)定“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施。”但關(guān)于“限制生產(chǎn)”的行為性質(zhì)，法律上并未有明確的界定。不少地方將“限制生產(chǎn)”作為“行政命令”對待。

而根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第12條之規(guī)定，“根據(jù)最高人民法院關(guān)于行政行為種類和規(guī)范行政案件案由的規(guī)定，行政命令不屬行政處罰。行政命令不適用行政處罰程序的規(guī)定。”據(jù)此，不少地區(qū)在具體案件辦理中，將限制生產(chǎn)以行政命令的形式作出，未嚴(yán)格遵循行政處罰程序。

此次，《行政處罰法》第9條將“限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動”作為行政處罰的種類明確列出，某種意義上正是對“限制生產(chǎn)”行為的定性。今后，生態(tài)環(huán)境部門在作出“限制生產(chǎn)”時(shí)，必須嚴(yán)格遵循行政處罰程序。在作出限制生產(chǎn)處罰決定前，依法告知當(dāng)事人享有的陳述、申辯、要求聽證等權(quán)利，充分聽取當(dāng)事人的意見。

關(guān)注二

用好行政協(xié)助制度，調(diào)查生態(tài)環(huán)境違法企業(yè)信息不用再“公事私辦”甚至“公事難辦”

在司法領(lǐng)域，“協(xié)助”是一個(gè)常見詞。《民事訴訟法》中明確規(guī)定了有關(guān)單位在人民法院在調(diào)查、執(zhí)行過程中的協(xié)助義務(wù)。在行政執(zhí)法中，盡管實(shí)踐中已經(jīng)有了具體的“行政協(xié)助”行為，但囿于法律規(guī)定的缺乏，不少“行政協(xié)助”實(shí)際上依托于行政行為實(shí)施人的私人關(guān)系而實(shí)現(xiàn)，某種意義上是“公事私辦”，甚至可能出現(xiàn)“公事難辦”的情況。

例如，對生態(tài)環(huán)境違法行為人員身份調(diào)查時(shí)，特別是涉及暗管、滲井、滲坑、設(shè)施不正常運(yùn)行等具體違法行為人員固定時(shí)，不少生態(tài)環(huán)境部門無法查實(shí)企業(yè)員工的詳細(xì)身份、社保記錄等信息。工商、稅務(wù)等部門可以告知具體情況，卻無法出具正式的情況說明。案件辦理往往受到影響。

此次《行政處罰法》第26條明確規(guī)定“行政機(jī)關(guān)因?qū)嵤┬姓幜P的需要，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)提出協(xié)助請求。協(xié)助事項(xiàng)屬于被請求機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的，應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助。”該條規(guī)定，客觀上解決了生態(tài)環(huán)境部門信息獲取難的問題，進(jìn)一步增強(qiáng)了生態(tài)環(huán)境部門對違法行為信息的獲取能力。

需要注意的是，對于“行政協(xié)助”的限制也是明確的，即“實(shí)施行政處罰的需要”時(shí)，才可以提出類似協(xié)助請求。具體操作中，生態(tài)環(huán)境部門可以通過協(xié)助請求函，附加違法行為立案登記表、違法行為調(diào)查材料等形式，向有關(guān)部門提出申請。

關(guān)注三

明確先“刑事”后“行政”的處罰要求，生態(tài)環(huán)境部門不能“先下手為強(qiáng)”

在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法過程中，行政違法與刑事犯罪往往交織存在，更多的時(shí)候是一線之隔。如非法處置危險(xiǎn)廢物，即以三噸為界。正因?yàn)槿绱耍簧偕鷳B(tài)環(huán)境部門在辦理環(huán)境違法案件時(shí)，往往不能準(zhǔn)確把握行政處罰與刑事處罰的先后順序。加之近年來對于執(zhí)法辦案的考核，不少地區(qū)對于環(huán)境違法案件往往是“辦了再說”。

修訂后的《行政處罰法》第27條對于行政處罰與刑事處罰辦理順序作出了明確規(guī)定，“違法行為涉嫌犯罪的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。對依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰，但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送有關(guān)行政機(jī)關(guān)。”

需要說明的是，“應(yīng)當(dāng)及時(shí)”，以及移送司法機(jī)關(guān)后的“再移送義務(wù)”均是此次《行政處罰法》的新增內(nèi)容。

由此可見，法律對于行政處罰與刑事處罰的辦案順序中，明確了先“刑事”、后“行政”的處罰要求。

如果說《行政處罰法》對此規(guī)定還相對“隱晦”的話，原環(huán)境保護(hù)部、公安部和最高人民檢察院聯(lián)合研究制發(fā)的《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》（環(huán)環(huán)監(jiān)[2017]17號）對此規(guī)定則更為直白。該辦法第16條規(guī)定，環(huán)保部門向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件，“未作出行政處罰決定的，原則上應(yīng)當(dāng)在公安機(jī)關(guān)決定不予立案或者撤銷案件、人民檢察院作出不起訴決定、人民法院作出無罪判決或者免予刑事處罰后，再決定是否給予行政處罰。”簡言之，生態(tài)環(huán)境部門對于涉嫌犯罪的案件絕不能“先下手為強(qiáng)”。

當(dāng)然，生態(tài)環(huán)境部門在將環(huán)境違法案件移送司法機(jī)關(guān)前，并非絕對不能做出行政處罰，這要視生態(tài)環(huán)境部門發(fā)現(xiàn)“違法行為涉嫌犯罪”的時(shí)間而定。如果生態(tài)環(huán)境部門是在作出行政處罰后，才發(fā)現(xiàn)行政相對人“涉嫌犯罪”，此類情況下先行作出的“行政處罰”并不違法。

關(guān)注四

以違法行為人所取得的所有款項(xiàng)計(jì)算違法所得，無需考慮合理成本等因素

應(yīng)該說，生態(tài)環(huán)境部門對于“違法所得”的概念并不陌生。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，不少法律中均有“違法所得”的表述。

《大氣污染防治法》第109條規(guī)定“生產(chǎn)超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動車、非道路移動機(jī)械的，由省級以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，沒收違法所得，并處貨值金額一倍以上三倍以下的罰款”；《固體廢物污染環(huán)境防治法》第102條規(guī)定，企業(yè)存在“產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置固體廢物的單位未依法及時(shí)公開固體廢物污染環(huán)境防治信息”等行為時(shí)，“由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，處以罰款，沒收違法所得”。

但是，在具體計(jì)算過程中，如何計(jì)算“違法所得”的數(shù)額、是否要剔除違法行為相對人合理的成本等問題一直沒有明確的界定。

此次《行政處罰法》對此予以了明確。該法第28條規(guī)定“違法所得是指實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)。”簡言之，在計(jì)算違法所得時(shí)，以違法行為人所取得的所有款項(xiàng)計(jì)算，而無需考慮行為人在實(shí)施違法行為付出的合理成本等因素。應(yīng)該說，該條規(guī)定進(jìn)一步方便了行政執(zhí)法，也減少了行政監(jiān)管過程中的爭議。

來源：中國環(huán)境、山東環(huán)境